La política de inmigración de la Generalitat de Catalunya entre 1977 y 2010. Cómo ha sido y por qué

Abstract

Partiendo del enfoque de fases, del análisis de políticas públicas, y del institucionalismo sociológico, esta tesis se centra en la fase de actividades de la política de inmigración, realizadas por las ocho instituciones que forman la Generalitat de Catalunya, para conocer cuáles han sido las actividades y por qué se han realizado. Se asumen como actividades no sólo las ejecutivas sino las previas a la formulación pública de las mismas. En su conjunto: seminarios, publicaciones, servicios, planes, programas, actos parlamentarios, dictámenes, recomendaciones, normas jurídicas, etc. Todo ello en relación a la inmigración extranjera, tanto regular como irregular, comunitaria o extracomunitaria, que se ha asentado en Catalunya en los últimos 34 años. La metodología ha sido el análisis cualitativo del contenido de 179 documentos institucionales, y 29 entrevistas semiestructuradas, realizadas a expertos y a responsables administrativos y políticos. Se distinguen tres etapas de la política: 1977 – 1991, en la que se dan las primeras experiencias pioneras de diversos colectivos profesionales (educación, servicios sociales, sanidad, etc.) en defensa de la inclusión de toda la población, aun sin un marco legal claro que les permita actuar así; así como gran cantidad de actividades de debate, seminarios, y similares. 1992 – 1999, en la que destaca la creación de las primeras organizaciones e instrumentos especializados (Consejo Asesor, Comisión Interdepartamental, Plan de Inmigración). Y 2000 – 2010: de consolidación de la institucionalización, al ordenarse las competencias inmigratorias de la Generalitat y ayuntamientos a través del nuevo Estatut d’Autonomia de 2006 y la Llei d’Acollida de 2010. No es posible entender la política sin conocer el discurso o marco, que subyace en toda actividad social y pública. La tesis tiene en cuenta el pensamiento catalán sobre la inmigración, gestado a lo largo de todo el siglo XX, y que enfatiza la integración, entendiendo por esta la adhesión al sentimiento de identidad de país, el conocimiento de la lengua catalana, y la movilidad social. Junto con el discurso tradicional hay que considerar dos elementos del conjunto del Estado: la existencia de un estado de bienestar -nacido antes de la democracia-, y la legislación estatal de extranjería. Finalmente, al discurso se le añaden, contemporáneamente, la dimensión de igualdad entre extranjeros y catalanes, y el poso cultural que supone desarrollar actividades específicas, de respuesta a las nuevas problemáticas o necesidades que comporta la presencia de extranjeros: gestión de asuntos religiosos, mediación intercultural, aprendizaje de las lenguas de origen, etc... Si la política de inmigración de la Generalitat ha tenido un valor positivo, se debe a la voluntad de querer disponer de dicha política; de hacer las cosas de una determinada manera (extensión al todo el territorio, cogestión con los ayuntamientos, especialización, formación, aporte de recursos financieros, cierta coordinación con el Estado), y de realizarlas con la intención de alcanzar los objetivos de igualdad y cohesión. La política no ha respondido a un modelo, sino más bien a una voluntad y a un estilo de trabajo. Finalmente, para entender la defensa de la igualdad y la cohesión es fundamental analizar las actividades del Ejecutivo en interacción con el control del Parlamento y las reivindicaciones y movilizaciones sociales.

Based on the approach to public policy as a cycle (Charles O. Jones), and sociological institutionalism, this thesis focuses on the sequence of immigration activities as part of the immigration policy carried out by the eight institutions that form a part of the Generalitat. It takes into account not only executive activities but also pre-formulation activities: encompassing seminars, publications, services, plans, programs, parliamentary acts, opinions, recommendations, and legal regulations. All of these related to foreign immigration, both regular and irregular, third-country as well as EU nationals, who have settled in Catalonia during the last 34 years. The methodology used was a qualitative analysis of the content of 179 institutional documents and 29 semi-structured interviews with experts, regional and central government staff and policy makers.

Three stages of the policy can be distinguished: (i) 1977 - 1991 , in which the pioneering efforts of different professional groups (education, social services, health, housing, etc. ) in defence of the inclusion of the entire population were made, albeit without a clear legal framework enabling them to do so. This was done in addition to activities of discussion, seminars, etc. (ii) 1992 - 1999, which saw the creation of the first organisations and specialised instruments (Advisory Council, Interdepartmental Commission, Immigration Plan); (iii) 2000 - 2010: consolidation of institutional architecture, by ordering the immigration powers of the Generalitat and municipalities through the new Statute of Autonomy (2006) and the Act 10/2010, on reception for immigrants and returnees.

It is not possible to understand the policies without knowing the framework, which underlies all social and public activity. This thesis takes into account Catalan thinking on immigration, developed through the XX century, which emphasises integration, in the sense of identity with Catalonia, knowledge of the Catalan language, and social mobility. Together with the traditional framework, two other elements must be taken into account: a system of welfare, created in Spain before the democracy, and the State regulations for foreigners. Contemporarily two other elements have been added to the framework: the dimension of equality between foreigners and Catalans, and the integration of diverse cultural backgrounds requiring various specific activities: management of religious affairs, intercultural mediation, learning the languages of origin, etc...

If the immigration policy of the Generalitat has had a positive impact, it is based on the will to have such a policy; to do things in a certain way (extending to the whole territory, co-management with municipalities, specialisation, training, provision of financial resources, some coordination with the Central Government), and perform them with the intention of achieving the goals of equality and cohesion. The policy has not responded to a model, but rather to a will and a way of working. Finally, to understand the defence of equality and cohesion, it is fundamental to assess the activities of the Executive in interaction both with the control of Parliament, and the social movements and grievances.