The Role of Exchange of Information in Reshaping Allocation of Income Rules in the Post-BEPS Era: Towards Disregard of Narrowly-Held Entities

Abstract

En paralelo a los recientes desarrollos de las reglas fiscales internacionales, el G20, la OCDE, el Foro Global y la Unión Europea han estrechado la cooperación administrativa para llenar los vacíos administrativos que imposibilitaban la aplicación efectiva de determinadas reglas que restringen la elusión y la evasión fiscal. Entre estas reglas,el desarrollo del Intercambio de Información es posiblemente la medida más destacada. Los nuevos estándares y procesos de revisión del Intercambio de Información bajo requerimientos, el Common Reporting Standard para intercambio automático de información, y la extensión del intercambio a nuevos ámbitos como el Country-By Country Reporting o los tax rulings han cambiado significativamente el campo de trabajo. Sin embargo, el impacto de tales reglas puede no limitarse al procedimiento administrativo, sino incluso llevar a una modificación progresiva de las reglas de atribución de rentas o, al menos, su aplicación, tanto a nivel convencional como a nivel doméstico. Esto se debe al empleo de reglas de identificación que se refieren al propietario último de las rentas o los activos. A su vez, el empleo de estas reglas responde a dos razones. En primer lugar, los criterios de propiedad económica y de sustancia que subyacen en las políticas fiscales recientes del G20, la OCDE y la Unión Europea, particularmente el Plan de Acción BEPS; además, la importación de reglas de identificación de reglas de identificación de protocolos sobre identificación de actividades financieras para prevenir delitos de narcotráfico, terrorismo y otros considerados particularmente graves. Esto último impacta en las reglas de intercambio de información de forma significativa en tanto no encajan en los fines de las reglas de intercambio de información con fines fiscales. Mientras que tales reglas de identificación fueron desarrolladas en los 90 para identificar a las personas físicas que se sitúan detrás de personas jurídicas empleadas para financiar actividades ilícitas, las reglas de intercambio de información para fines fiscales deben suministrar la información necesaria para aplicar las reglas fiscales, particularmente en relación con la cuantificación y atribución de la capacidad económica. Es cierto que el intercambio de información no define por sí mismo la atribución de las rentas. Sin embargo, si las autoridades fiscales reciben información sobre la conexión de cierta capacidad económica con un sujeto, puede ser tentador atribuir la renta directamente a esa persona. Además, la falta de otra información puede hacer que sea la única opción práctica. Por ello, definir personas naturales tras entidades o contratos puede no sólo no ayudar sino incluso distorsionar la aplicación de reglas fiscales llevando a las autoridades fiscales atribuir la renta a personas distintas de aquellas a las que las reglas sustantivas atribuyen la renta. Más aún, en tanto tales reglas se refieren a las personas naturales con un cierto nivel de participación, puede llevar a una casi automática transparencia de entidades con pocos accionistas o partícipes. De esta forma, la aplicación práctica de las reglas de atribución de renta pueden cambiar radicalmente. POr ello, este trabajo pretende analizar las nuevas reglas de intercambio de información en lo que se refiere a la identificación de los sujetos implicados en relación con activos o renta, y si sirven al fin al que están orientadas. Para ello, en la primera parte analizaremos las reglas de identificación del intercambio de información; en la segunda parte analizaremos brevemente las reglas de atribución de rentas en tratados fiscales; en la tercera parte compararemos ambos grupos de reglas y los posibles cambios que pueden derivarse para los tratados fiscales; por último, trataremos de establecer las propuestas de modificaciones y definir determinadas precauciones en relación con los riesgos que se derivan de estas nuevas reglas de intercambio de información para que sirvan al propósito para el que se establecieron.

Parallel to recent significant changes to international tax rules, the G20, OECD and the European Union have furthered administrative cooperation to fill enforcement gaps that made previous rules, and could make new rules, less effective. Within these new administrative mechanisms, improvement of Exchange of Information (EoI) is probably the leading policy. In this regard, new standards and reviewing processes of EoI upon request, the Common Reporting Standard for automatic EoI, and the extension of EoI to new fields such as rulings or Country-By-Country Reports, have significantly changed the panorama on information available to tax authorities. However, the impact of such rules may not be limited to the administrative procedure, but it could also progressively lead to a significant change in allocation of income rules, or at least their application, both at treaty and domestic level. This is due to the use of identification rules that point to the ultimate owner of income and assets. This is due to two reasons. First, the economic ownership and substance analysis policy underlying G20, OECD and EU tax policy projects, namely the BEPS Action Plan; and second, the import of identification rules from protocols on information on financial activity to prevent crimes such as terrorism or drug-trafficking. This last one makes an impact on EoI for tax matters as the rules do not match at all the purposes of the rules they are inserted in. While these rules were developed in the 90s aimed at identifying natural persons behind structures used for financing and supporting criminal activities, EoI for tax matters should provide the information to apply tax rules, that is to assess taxes according to their ability to pay as prescribed by the relevant law. It is true that EoI does not define per se allocation of income. But when tax authorities receive a person linked to an asset or income upon new EoI Standards, it will be tempting to automatically allocate such asset or income to he or she. Thus, defining natural persons behind entities or contracts may not help but distort application of taxes as it may lead tax authorities to attribute the income or asset to a different person from the one that applicable law allocates it. Moreover, as those rules refer to natural person with reference to certain percentage of participation in the shares, it may lead to an almost automatic disregard of narrowly-held entities. Doing so, allocation of income rules on tax treaties will in practice change radically. Thus, this paper aims at analysing new EoI rules as refers to the identification of the holder of assets or income, and if they match the purpose they serve. To do so, in the first part we will analyse identification rules in EoI; in the second part, we will briefly analyse attribution of income rules in tax treaties; in the third part we will compare them and identify the gaps between both set of rules and the possible changes in the application of tax treaties they may lead to; and last, we will try to propose changes and warnings on EoI to serve the purpose they are aimed at.