El riesgo regulatorio. Límites y su distinta intensidad en los ámbitos interno, comunitario y del Derecho internacional transnacional

Abstract

El propósito de la tesis es analizar la construcción jurisprudencial que el «riesgo regulatorio» representa. Se constata en ese cometido que el mismo, en la forma en la que fue creado y ha sido desarrollado por la Sala Tercera, ni se compadece con el análisis que el Tribunal de Justicia de la Unión efectúa a propósito del principio de confianza legítima ni resulta tampoco susceptible de ser extrapolado al ámbito del Derecho internacional transnacional. Con el trasfondo de las modificaciones de los incentivos a las energías renovables efectuadas en España hace algo más de una década, se pondrá de manifiesto tanto el diferente tratamiento al que los operadores se ven expuestos dependiendo de su nacionalidad como la disparidad de límites a los que el regulador se sujeta en función de la misma.

Se admite que el «riesgo regulatorio» implica una suerte de carga a soportar por los administrados en general o por los operadores económicos en particular al desenvolverse en sectores en los que ha existido un monopolio y aun hoy la competencia o el mercado resultan extraños. La cuestión que se suscita entonces es si razones de estricta oportunidad política o derivadas de escenarios legislativos o ejecutivos coyunturales han de implicar la asunción por parte de los administrados de consecuencias perniciosas en lo económico o incluso arbitrarias en lo jurídico.

La primera parte del trabajo discurre por el origen, concepto y naturaleza jurídica del «riesgo regulatorio», examinando sus manifestaciones prácticas mas significativas y los pronunciamientos de mayor relevancia tanto de la Sala Tercera como de la doctrina constitucional. El segundo Capítulo trata de concretar el ámbito en el que con mayor frecuencia el «riesgo regulatorio» entra en juego, el cual se identifica con el de los denominados sectores regulados y representando precisamente la regulación una de las modalidades de intervención administrativa. En la tercera parte se recurre a los principios de buena regulación y a la calidad normativa en tanto que instrumentos para lograr una mayor certidumbre jurídica en un entorno de hipertrofia en la producción.

En los Capítulos cuarto a sexto se expone la disparidad de los límites que afectan al «riesgo regulatorio». Mientras que Tribunal Supremo y Tribunal Constitucional se han decantado por un trato deferente al regulador, la doctrina del Tribunal de Justicia en torno al principio de confianza legítima prescinde de verificar si pudo o no preverse la eventualidad del cambio normativo sobrevenido y sitúa la clave en determinar si se disponía de elementos suficientes que permitieran contemplar que el régimen normativo sería suprimido o alterado en un determinado lapso temporal.

En lo que hace al ámbito del Derecho internacional transnacional, se descarta la posibilidad de aplicar la doctrina del «riesgo regulatorio». Tras referir los aspectos sustantivos y procedimentales de los mecanismos de solución de controversias entre inversores y Estados, y siempre con el hilo conductor de los cambios en el régimen normativo de las energías renovables en España, se advierte que lo que ha de primar es el principio de trato justo y equitativo a las legítimas expectativas de los inversores. De esta forma, en los casos en los que los órganos arbitrales concluyen que ese trato justo y equitativo ha sido infringido se ha de enfrentar el conflicto normativo consistente en la imposibilidad de satisfacer normas que abocan a resultados a todas luces contradictorios: de una parte, el régimen de ayudas de Estado, contrario a que sean otorgadas ventajas económicas de carácter selectivo y que traigan causa del proceder de un Estado miembro y, de otra, el compromiso de ejecutar aquellos laudos que se dicten en el marco de un mecanismo internacional de solución de controversias y, en particular, los que resultan del Tratado de la Carta de la Energía.

Para finalizar el trabajo, ya en sede de conclusiones, se proponen los criterios que habrían de presidir la configuración y utilización del «riesgo regulatorio», se sugiere un mayor rigor a la hora de configurar sus límites en el Derecho interno y se motiva el porqué de la imposibilidad jurídica de satisfacer las indemnizaciones a las que España viene siendo condenada en laudos arbitrales basados en la infracción del trato justo y equitativo. Ello en tanto que implicaría contravenir el régimen de ayudas de Estado y, por tanto, el orden público desde la perspectiva del Derecho de la Unión.

The aim of this contribution is to analyze the jurisprudential construction of «regulatory risk». In doing so, it is found that, in the form in which it was created and has been developed by the Supreme Court, it is not compatible with the analysis that the Court of Justice of the European Union carries out in relation to the principle of legitimate expectations, nor can it be extrapolated to the field of transnational international Law. In the context of the modifications to the incentives for renewable energies carried out in Spain a little over a decade ago, we will highlight both the different treatment to which operators are exposed depending on their nationality and the disparity of limits to which the regulator is subjected depending on their nationality.

It must be admitted that «regulatory risk» implies a kind of burden to be borne by the public in general or by economic operators in particular when operating in sectors in which there has been a monopoly and even today competition or the market are unusual. The question that arises then is whether reasons of strict political convenience or those derived from legislative or executive scenarios must imply the assumption by the administrated of pernicious consequences in the economic or even arbitrary in the legal sphere.

The first part of the study deals with the origin, concept and legal nature of «regulatory risk», examining its most significant practical manifestations and the most relevant pronouncements of both the Supreme Court and the constitutional doctrine. The second chapter attempts to specify the area in which «regulatory risk» most frequently comes into play, which is identified with the so-called regulated sectors, regulation being precisely one of the modalities of administrative intervention.The third part deals with the principles of good regulation and regulatory quality as instruments to achieve greater legal certainty in an environment of hypertrophy in production.

Chapters four to six describe the disparity of the limits affecting «regulatory risk». While the Supreme Court and the Constitutional Court have opted for a deferential treatment of the regulator, the doctrine of the Court of Justice on the principle of legitimate expectations dispenses with verifying whether or not the eventuality of the regulatory change could have been foreseen, and places the key in determining whether sufficient elements were available to allow foreseeing that the regulatory regime would be eliminated or altered within a certain period of time.

As regards transnational international Law, the possibility of applying the doctrine of «regulatory risk» is ruled out. After referring to the substantive and procedural aspects of the investor-State dispute settlement mechanisms, and always with the common denominator of the changes in the regulatory regime of renewable energies in Spain, it is noted that what must prevail is the principle of fair and equitable treatment of the legitimate expectations of investors. Thus, in those cases in which the arbitration bodies conclude that such fair and equitable treatment has been infringed, the regulatory conflict arises, consisting of the impossibility of simultaneously complying with two rules that lead to antagonistic results: on the one hand, the European Union's State aid regime as opposed to the granting of selective economic advantages attributable to the Member States, as they are incompatible with the internal market. On the other hand, the obligation to enforce the awards resulting from the dispute settlement mechanisms provided for in international agreements and, in particular, in the Energy Charter Treaty.

To conclude the study, the chapter on conclusions proposes the criteria that should govern the configuration and use of the «regulatory risk», suggests a greater strictness in the configuration of its limits in domestic Law and explains why it is legally impossible to pay the compensation to which Spain has been condemned in arbitration awards based on the infringement of fair and equitable treatment. This is because it would imply contravening the State aid regime and, therefore, public order from the perspective of Union Law.